Por: Ing. María José Rodríguez
A raíz de la reciente aprobación de la “ESTRATEGIA NACIONAL DE GOBIERNO DE DATOS 2026-2030” con Resolución Ministerial 049-2026-PCM (Febrero, 2016), en cuya base, se reconoció que, en la actualidad, el gobierno y la gestión de los datos en las entidades de la Administración Pública, presentan un nivel de madurez incipiente y heterogéneo, reflejado en la fragmentación institucional, la ausencia de enfoques estratégicos formalizados y debilidades en la calidad, interoperabilidad, seguridad y trazabilidad de los datos, con brechas más acentuadas a nivel subnacional, nos preguntamos como está el Perú respecto al uso del BIG DATA en la formulación de las Políticas Públicas. Esta inquietud se vuelve mas relevante en períodos como el presente, en que se requiere mayor análisis y objetividad al momento de decidir. Así pues, veamos que implica el BIG DATA:
- ¿QUÉ ES EL BIG DATA?
En la Unión Europea, se define al BIG DATA como grandes cantidades de datos generados con gran rapidez por un gran número de fuentes diversas. Los datos pueden ser creados por personas o generados por máquinas, como sensores que recopilan información climática, imágenes satelitales, fotografías y vídeos digitales, registros de transacciones de compra, señales GPS, etc. Abarca numerosos sectores, desde la sanidad hasta el transporte y la energía. La generación de valor en las diferentes etapas de la cadena de valor de los datos será fundamental para la futura economía del conocimiento[1]. En el Perú, CEPLAN[2] define el BIG DATA como un elemento fundamental para la transformación digital, tanto en el sector público como en el privado, que permite capturar, almacenar y procesar grandes volúmenes de datos, y con ello identificar patrones y descubrir correlaciones que pueden ayudar a la toma de decisiones sea para mejorar las experiencias de los clientes y la eficiencia operativa o para enfrentar más efectivamente los desafíos sociales. Los impactos positivos los resume, de manera conservadora, en la siguiente tabla:
Fuente: Observatorio CEPLAN
En el ámbito internacional, el BIG DATA suele caracterizarse a partir de cinco dimensiones conocidas como las “5V”[3]: volumen, velocidad, variedad, veracidad y valor. Esta última resulta especialmente relevante para el sector público, en tanto la mera acumulación de grandes volúmenes de datos no genera beneficios si no se cuenta con capacidades analíticas e institucionales que permitan transformar dichos datos en información útil para la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas.
Un ejemplo es el uso del BIG DATA para determinar la cantidad de personas y la ruta de transporte que requieren para ir a sus trabajos, para de esta manera, poder proyectar la ruta de las Líneas de Metro que requiere la caótica ciudad como es Lima, sin tener que recurrir como antaño, a encuestas casa por casa (con la demora que ello implica), o poder determinar las mejores estrategias comerciales que pueden implementarse en redes sociales (como Instagram) en determinadas campañas festivas, entre otros. Y en estos dos ejemplos, se extrae el dato, se elimina o valida que no haya ninguna forma o método de convertirlo en “dato personal” (identificable), se agrupan o anonimizan, de tal forma que puede ser sustento para adoptar una política pública, o una decisión comercial, en base a evidencias. Es decir, no infalible, pero más aterrizada.
De esta manera, el BIG DATA se ha convertido en una herramienta fundamental, en todos los sectores de nuestra economía, y en particular, es una herramienta básica para la formulación de políticas públicas. Esta maravillosa capacidad de recopilar, almacenar y analizar grandes conjuntos de datos les permite obtener información valiosa sobre el mercado, los clientes y sus preferencias, lo que conduce, a que se adopten decisiones mejor informadas.
En este nuevo escenario, en los reportes del Banco Mundial[4] se indica que si bien la digitalización se ha convertido en un motor de innovación, crecimiento económico y creación de empleo, se advierte que en los países de bajos ingresos, las poblaciones vulnerables y las pequeñas empresas se han quedado atrás, mientras que las innovaciones digitales transformadoras, como la inteligencia artificial (IA), se han acelerado en los países de mayores ingresos (lo que incrementa las brechas existentes); por ello, el Banco Mundial tiene como uno de sus objetivos, fundamentar la formulación de políticas basadas en la evidencia y motivar la acción entre el público y las partes interesadas, tanto internas como externas.
Desde esta perspectiva, si bien siempre es consistente en la literatura especializada que las Políticas Públicas se alejen de cualquier teoría de realismo mágico y se sustenten en “evidencias concretas”, y a pesar de ello, hemos tenido clarísimos ejemplos de “regulación por anécdota”, el BIG DATA es una herramienta poderosa que ayuda a formular dichas Políticas en base a evidencia, generando que el “Dato, mata relato”. Si esto es así, veamos en que estado de uso efectivo del BIG DATA se encuentra Perú.
- El BIG DATA EN EL PERÚ
Siguiendo la tendencia normativa internacional, en el Perú se aprobó con Decreto de Urgencia N° 007-2020, el Marco de Confianza Digital (de fecha 08 de enero del 2020), en cuyo artículo 12 se define a los datos como activos estratégicos:
“12.1 Las entidades públicas y las organizaciones del sector privado administran los datos, en especial los datos personales, biométricos y espaciales, como activos estratégicos, garantizando que estos se generen, compartan, procesen, accesen, publiquen, almacenen, conserven y pongan a disposición durante el tiempo que sea necesario y cuando sea apropiado, considerando las necesidades de información, uso ético, transparencia, riesgos y el estricto cumplimiento de la normatividad en materia de protección de datos personales, gobierno digital y seguridad digital.
12.2 Las entidades públicas y las organizaciones del sector privado promueven y aseguran el uso ético de tecnologías digitales, el uso intensivo de datos, como internet de las cosas, inteligencia artificial, ciencia de datos, analítica y procesamiento de grandes volúmenes de datos.”
Es de resaltar que el Reglamento aprobado con Decreto Supremo N° 126-2025-PCM, declara promover la ética en todas las fases de diseño, desarrollo, implementación y uso de las tecnologías digitales; así como, el uso responsable de los datos, a fin de contribuir al bienestar de la ciudadanía, generar valor público, garantizar el progreso científico y tecnológico centrado en la persona y en la transparencia; y, asegurar el respeto de los derechos fundamentales, previstos en la Constitución Política del Perú y en los tratados internacionales sobre derechos humanos (artículo 39). Asimismo, se desarrolla las disposiciones relevantes, tales como (i) la calidad de los datos (artículo 41), en aspectos como completitud, conformidad, consistencia, no duplicidad, integridad y precisión, y (ii) el Centro Nacional de Datos (artículo 42) la cual se proyectó como una plataforma digital gestionada por PCM, en el marco de lo establecido en el artículo 13 del Decreto de Urgencia N° 007-2020, y comprende, de manera no limitativa, las capacidades de almacenamiento para el procesamiento, analítica, ciencia de datos y análisis de datos e información para el aprovechamiento de los datos para la toma decisiones en base a evidencias, previo establecimiento de condiciones, criterios y procedimientos aprobados por la SGTD- PCM mediante Resolución de Secretaría de Gobierno y Transformación Digital.
En España se ha elegido promover el uso del BIG DATA a través del Proyecto España Digital, cuya última versión es “España Digital 2026”, donde se destaca la necesidad de transitar hacia una economía del dato, garantizando la seguridad y privacidad con el objetivo de que, al menos, el 25 % de empresas usen IA y BIG DATA dentro de cinco años; y se ha proyectado (i) impulsar la digitalización de las administraciones públicas (meta 2025: 50% de los servicios públicos disponibles en app móvil), (ii) acelerar la digitalización de las empresas, con especial atención a las microPYMEs y las start-ups (meta 2025: 25% de contribución del comercio electrónico al volumen de negocio PYME), (iii) favorecer el tránsito hacia una economía del dato, garantizando la seguridad y privacidad y aprovechando las oportunidades que ofrece la IA (meta 2025: 25% de empresas que usan IA y BIG DATA), así como (iv) garantizar los derechos de la ciudadanía en el nuevo entorno digital (meta 2025: una carta nacional sobre derechos digitales), entre otros.
La interrogante que se resalta es si las medidas propuestas para lograr los objetivos de una “economía de datos” son suficientes, a la luz de los objetivos medibles en la Politica Nacional de Transformación Digital al 2030, en Perú, o en el Proyecto de España Digital, por mencionar algunos.
Por el lado del uso del BIG DATA desde el sector público, existe un caso de uso interesante. En Corea del Sur se evidenció ante su rápido crecimiento económico, un crecimiento desproporcionado entre regiones. Ante ello, se implementaron estrategias de desarrollo equilibrado mediante la promulgación de normativa que condujeron a que las instituciones administrativas centrales fueron trasladadas a Sejong-si, que fue construida como capital administrativa, en base al uso de una estrategia de arriba hacia abajo, utilizando BIG DATA PÚBLICO. Los resultados evidenciaron que, a pesar de los esfuerzos del gobierno, la población se concentró en las principales áreas metropolitanas y la brecha económica entre regiones no se redujo[5]. Este es un ejemplo interesante de cómo el BIG DATA puede ayudar a la formulación de políticas públicas así como a evidenciar su efectividad o no, lo que va más allá de la tradicional data estadística.
“Big data is not simply large-scale data but contains specific information about the activities of individuals and companies. Therefore, it can be usefully used for multidimensional analysis that is difficult with existing statistical data. There is a growing social consensus on the high value of using such big data, and a consensus is also being formed that it can be usefully used in the establishment and implementation of national land planning or balanced national development policies (…) In other words, through public big data, it is possible to make a comprehensive diagnosis on regional conditions, such as the degree of development, potential capacity, and the lives of residents, and to analyze the effects of balanced development policies.” [6]
Los mismos autores Yoo, Y y Choi, S (2022), respecto al caso de estudio en Corea del Sur, sostienen que, a diferencia de los datos estadísticos existentes, el BIG DATA existe en forma de datos en bruto, por lo que debe ser procesado y utilizado en diversas formas, según sea necesario, y recomiendan que, para aprovechar plenamente sus beneficios, es necesario utilizarlo a nivel micro. En forma acertada, concluyen que el BIG DATA no solo puede proporcionar información específica y práctica que no puede ser obtenida a partir de los datos estadísticos tradicionales, sino que también puede ser procesado en diversas unidades de tiempo y espacio, lo que permite su uso eficaz en el análisis y la evaluación de políticas públicas.
A todo ello, se suma el incremento exponencial de información proveniente de los equipos conectados al Internet de las Cosas (IoT), lo que ha multiplicado los casos de uso del BIG DATA:
“There are a huge number of objects connected to the Internet at a tremendous speed around the world, and the various big data generated from them are opening a rich digital world. The applications of various information and communication technologies, including the Internet of Things (IoT), have increased tremendously, and people are using all kinds of IoT devices in their daily lives, generating huge amounts of big data. Advanced information and communication technologies are transforming common things into ubiquitous and pervasive computing, embedded devices, communication technologies, sensors, and Internet protocols to change people’s lives” [7].
Por su parte, el Banco Mundial considera positivamente los casos de uso del BIG DATA; la cual define como una fuente viable de datos de alta frecuencia y gran nivel de detalle que puede proporcionar, por ejemplo, conocimientos profundos sobre muchos aspectos relevantes para la formulación de políticas públicas, tales como la movilidad humana y el comportamiento económico, para informar mejor las decisiones de política. Actualmente, todo el planeta es captado por satélites de manera diaria (el crecimiento de satélites alrededor del Planeta ha aumentado exponencialmente), con una calidad y una asequibilidad que mejoran continuamente. Están surgiendo nuevos acuerdos público-privados, como la Open Transport Partnership y la Workforce Data Initiative, para poner a disposición de los responsables de políticas datos provenientes de las redes sociales, las redes profesionales, los teléfonos móviles y los sensores. De esta manera, el Banco Mundial enfatiza el hecho de que:
“The age of big data creates new challenges and opportunities. Governments need to develop strategies, tools and forms of engagement to better understand dynamic forces and respond accordingly. The solutions featured in this brief show how big data can tackle fraud and corruption, generate administrative savings, and improve service delivery and policymaking processes, making them smarter, more accountable and more responsive to citizen feedback[8].”
Obviamente, la gran paradoja es que, como se indica en el Informe de McKinsey Global Institute (mayo, 2011), denominado “Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity”, el uso efectivo del BIG DATA tiene el potencial de transformar las economías, entregando una nueva ola de productividad y excedente del consumidor, pero a su vez, invita a los líderes, el reconocer tanto la oportunidad como la amenaza estratégica que representa el BIG DATA.
Desde nuestro punto de vista, la “Paradox Tecnológica” ya no es tal. En efecto, con el arribo de nuevas tecnologías en espacios de tiempo cada vez más reducidos, cerrar los ojos a lo que está sucediendo en el mundo, no es una opción inteligente. Así pues, una larga lista de países en el mundo, como Corea del Sur, han implementado estrategias en base al BIG DATA PUBLICO (Smart Cities), lo que les da una mayor ventaja a la hora de implementar nuevas políticas públicas.
En conclusion, debemos entender entonces, que el BIG DATA no es neutral, y requiere (i) una buena gobernanza, (ii) una solida infraestructura que permita la extracción de datos, (iii) solidez institucional, (iv) “mindset digital”, así como, (v) una buena calidad de los datos. A ello, se debe acompañar una correcta “analítica de datos”, es decir, de la aplicación de un enfoque cualitativo que permita generar diagnósticos más completos y aterrizados. La analítica de datos debe entenderse, en otras palabras, como un proceso integral que articula métodos cuantitativos y cualitativos a lo largo de todo el ciclo del dato —desde su recolección y tratamiento hasta su análisis e interpretación— y no únicamente como la aplicación de soluciones tecnológicas.
EN SUMA:
- En el caso de Países como el Perú, que se encuentran con una importante brecha de conectividad digital, es necesario incrementar las inversiones en infraestructura digital (para garantizar la conectividad), pero a la par, adoptar las acciones indispensables y urgentes para contar con una robusta política de uso de datos (BIG DATA), ya que ello genera un “salto” económico. No se debe esperar a tener conectividad digital total, cuando incluso en los Países más desarrollados en materia de conectividad, existen brechas.
- Las preocupaciones que se recogen en diversa literatura especializada respecto a los peligros en el uso del BIG DATA en los derechos humanos son variadas, pero no se puede detener el avance de esta tecnología y cerrar los ojos ante sus evidentes beneficios tras una seria evaluación costo & beneficio. Ante ello, es mejor convertir esa herramienta en una aliada en el objetivo del desarrollo económico, y que sea el sustento para políticas públicas técnicas y sustentadas en evidencia.
- Desde un punto de vista económico, el dato no es solo un insumo, sino un catalizador que reconfigura los factores tradicionales de producción. El impacto del dato aumenta exponencialmente con su acumulación y uso eficiente, generando rendimientos crecientes y efectos de red: Es por ello por lo que el DATO debiera denominarse como el “Quinto elemento de la Producción” (que se suma a los tradicionales (i) recursos naturales, (ii) trabajo, (iii) capital y (iv) capacidad empresarial).
- Una correcta Política del uso del BIG DATA debe tender a mejorar la eficiencia de integración y la gestión del dato, no solo su volumen. La calidad del Dato debe ser salvaguardado, tanto en el sector privado como en el sector público. De esta manera, debe fortalecerse el hecho que las Políticas Públicas deben tender a sustentarse en base a evidencias, y para ello, el uso intensivo del BIG DATA es indispensable para su correcta formulación.
- La política pública debe fomentar ecosistemas digitales integrados: infraestructura de datos, alfabetización digital, interoperabilidad, y marcos institucionales de gobernanza de datos. Sobre esta base, el BIG DATA permite que las políticas públicas, en general, no solo sean reactivas, sino predictivas y granulares.
Ing. María José Rodríguez
Gerente de Operaciones
maria.rodriguez@kaitekiregulacion.pe
[1] Consultar: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/big-data
[2] Consultar: https://observatorio.ceplan.gob.pe/ficha/o22_2022
[3] Consultar: https://www.ibm.com/think/topics/big-data-analytics
[4] Consultar: Banco Mundial . 2024. Informe de tendencias y progreso digital 2023. © Banco Mundial. http://hdl.handle.net/10986/40970 Licencia: CC BY 3.0 IGO.
[5] Yoo, Y., & Choi, S. (2022). Effects of top-down balanced development strategies on regional balance: Evidence from public big data in Korea. Sustainability, 14(23), 16221. https://doi.org/10.3390/su142316221
[6] Idem. Pp 3.
[7] Idem. Pp 4.
[8] World Bank Group. (2017). Big data in action for government: World Government Summit workshop and high-level panel on big data for government. World Bank Group.
